，大秦国民享受到了轻赋薄徭的好处，生活日渐改善，而地方势力必然想方设法乘机发展壮大，地方和中央的对抗会愈演愈烈。
帝国的内忧外患随着中央财政的持续危机日趋严重，等到某一天，或者长城防线失守匈奴人杀进中土，或者地方势力形成割据事实，国内爆发战事，帝国的中央财政必然崩溃，大秦在内忧外患的夹击下，统一局面的崩溃也就在所难免。
这就是帝国统一后所面临的艰难局面，就算宝鼎努力了十几年，在某些局部改变了历史，但历史洪流依旧在原有的河道里奔腾咆哮，而河堤依旧是不堪重负，摇摇欲坠。
始皇帝和帝国中央始终没有摆脱历史洪流的猛烈撞击，不管是走集权之路还是走分封之路，都无法改变日趋严重的内忧外患之困局。
“现在，我们面临三个敌人。”宝鼎整理了一下思路，缓缓说道，“一是长城外的匈奴人，二是被征服的关东人，三是我们自己。”
始皇帝霍然抬头，目光炯炯地望着宝鼎，眼里露出深思之色。
李斯、蒙嘉等人互相交换了一下眼色，神情沉重。
“长城外的匈奴人只能用武力击杀。”宝鼎继续说道，“关东庶民现在是大秦的子民，是大秦赖以生存的基础，但如今他们生存困难，对大秦没有认同感，甚至十分仇恨。水能载舟，亦能覆舟。假如我们不能想办法迅速安抚他们，获得他们的认同，让他们切身感受到统一带来的好处，那么可以想像，未来关东各地的叛乱会越来越多，最终形成燎原之势，席卷中土，大秦这艘巨舟可能倾覆。”
宝鼎说到这里停了下来。
御书房的气氛凝重，空气非常沉闷，甚至还有一丝燥热。
宝鼎这句话就是赤，裸，裸的威胁了。如果最终结果证明中央财政政策是错误的，那必须要有人出来承担责任。武烈王坚持“与民休养、轻赋薄徭”，大秦本土贵族集团也是紧随其后摇旗呐喊，但始皇帝和他的近侍大臣们却拼命阻扰，非要坚持“横征暴敛”的财政政策，那么未来当国内局势陷入混乱之后，责任将由李斯、赵亥、蒙嘉等公卿大臣来承担，他们将被毫不留情地赶出朝堂，甚至付出身死族灭的代价。
宝鼎的目光从众人的脸上慢慢扫过，每个人的情绪变化都落在了他的眼里。
宝鼎暗自冷笑，再次打破沉默，“还有一个敌人，就是我们自己。”
宝鼎的声音渐渐变冷，语调也更为缓慢，“我们自己也是大秦的敌人，我为什么这么说，相信你们心里都清楚。集权也罢，分封也罢，说到底就是我们这些贵族如何分配大秦的权力和财富，而这种分配不仅仅关系到我们的切身利益，关系到千千万万大秦庶民的利益，更关系到我大秦的未来，关系到我大秦国祚的延续。”
“没有大秦，没有大秦的和平和统一，中土这片土地上的所有生灵都将在生死之间痛苦挣扎，而到了那一刻，任何一个阶层的利益不是最大化，而是最小化了，甚至是整个阶层的覆灭。”
始皇帝的脸色霎时变得很难看。
李斯等人也是面露难堪之色，浑身燥热，遍体冷汗。
宝鼎这句话就是直指要害了，就是指责始皇帝和这帮近侍大臣们不是把心思放在帝国的和平统一上，而是放在无休无止的权力和利益争夺上，私欲大大于公心，导致目光短浅，心胸狭隘，根本看不到帝国的未来。
宝鼎用力挥手，义正严词，“帝国的根本是中土千千万万的庶民，根本稳固了，基础夯实了，什么危机不能迎刃而解？”
宝鼎公开赶赴右丞相府，拜会右丞相隗状。
隗状在此之前已经得到消息，寻了个冠冕堂皇的借口，把治粟内史卿甘罗和少府卿赵高请到了府内。
武烈王放弃北伐，并将十万北军交给始皇帝镇戍京畿的消息已经在文武大臣们之间悄然传开。这个消息太过震撼，很多人不相信，认为是谣传。武烈王以削弱自身实力的办法来谋取始皇帝的信任，其目的是什么？有这样的必要吗？难道在刚刚过去的那场风暴中，始皇帝取得了决定性的胜利？
隗状心存疑虑，甘罗和赵高也急于了解真相，但他们都没有想到，武烈王竟然公开赶赴右丞相府，向咸阳做出两大派系紧密合作之态势，这未免过于“嚣张”了。难道从咸阳宫流传出来的消息是谣言，武烈王要以此种方式来“反击”？
“这不是谣言，我的确做出了这一决策。”
面对隗状、甘罗和赵高三人不可思议的眼神，宝鼎淡然笑道，“当前大秦最深重的足以危及到大秦和平统一局面的危机就是中央财政危机，所以我必须做出这一决策，以减轻中央财政的沉重负担，给咸阳实施‘休养生息’之策以最大的最坚决的支持。”
隗状等三人凝神沉思。
很显然，宝鼎对中央财政很悲观，甚至认为未来几年大秦很难维持和平和统一的局面，所以他不得不开始新一轮的布局。
从北疆武力来说，抽调十万北军屯驻京畿并不能实际影响宝鼎对北疆武力的控制。北疆除了三十万常备军，还有超过这个数字的预备役，北疆整体武力非常强悍，由此可以推测到，宝鼎主动建议抽调十万北军屯驻京畿肯定有更深层次的考虑。
“十万回京将士，主要来自关中、汉中、河东、三川等地，他们随我在北疆征伐多年，对故乡非常思念。这一次我把他们调到京畿，一则可以解他们思乡之苦，让他们有机会回家与亲人团聚，二则减轻他们的家庭负担，让每个将士的家庭都可以节约一笔不菲的开支。这些年兵制虽然做了大量修改，但因为中央财政有限，将士们的日常开支大部分还是由其个人承担。在中央横征暴敛的情况下，将士们的家庭都很困窘，大秦人过得很艰苦。大秦统一了四海，却没有让大秦人获得实实在在的好处，这是我们的罪责。”
宝鼎说到这里叹了口气，“把他们调回京畿镇戍，减轻他们的家庭负担，再加上轻赋薄徭之策的实施，相信大秦人很快就能过上好日子。日子过好了，对皇帝感恩戴德，对大秦忠贞不二，大秦本土必然固若金汤，将来即便中土的内忧外患一起爆发，我们也能坚守本土，我们还有力挽狂澜的本钱。”
隗状眉头紧锁，沉默不语。
甘罗心事重重，神色忧郁。
赵高摇摇头，语气沉重地问道，“形势如此不堪吗？”
宝鼎郑重点头，“一定要与民休养，一定要轻赋薄徭，一定要尽快恢复国力，否则未来不堪设想。”宝鼎手指铺在案几上的地图，在关中、河东、巴蜀、荆宛等地划了一个大圈，“这是大秦的本土，这些年为了统一战争，大秦本土耗尽了国力，大秦本土之民更是困窘不堪。”
宝鼎抬头望向隗状，“大秦本土之民是大秦赖以存在的根基，我们不论付出多大的代价，都要让大秦本土之民过上好日子，享受到统一带来的直接利益，唯有如此，我们才有实力应对未来的危机和困难。”
隗状明白了，知道宝鼎为什么回到京城后马上公开赶赴丞相府与自己共商国事，原因无他，就是要力保大秦本土，力保巴蜀和荆宛这两大粮仓，这样即便中土的统一局面崩溃了，大秦也还有能力自保，还有机会力挽狂澜。
巴蜀和荆宛是楚系的势力范围，不论宝鼎的最终目的是什么，他首先必须保住大秦本土，而要保住大秦本土就要保住关中、巴蜀和荆宛，所以宝鼎必须搁置所有的矛盾，与以隗氏为首的楚系密切合作，而两者合作的基础就是太子扶苏。太子扶苏代表着大秦的未来，代表着两大政治势力的未来利益，正是因为未来利益的一致，两者才会冰释前嫌，通力合作。
历史上帝国的覆灭与大秦本土的崩溃有直接关系。在帝国生死存亡之刻，大秦人不再为帝国浴血奋战，任由刘邦带着一支不堪一击的军队杀进了武关，突破了峣关，兵临咸阳城下。咸阳没有抵抗，投降了。接着关中诸城没有任何抵抗，投降了。更让人不可思议的是，有山川天险的巴蜀、汉中和陇西也没有抵抗，也投降了。这说明什么？说明大秦的国策的确摧毁了民心，说明因为中央财政的崩溃而不得不实施的横征暴敛之策的确伤害了大秦本土之民，最终导致大秦人背弃了他们的王，他们的国。
宝鼎当然不允许历史重演，但帝国统一后所面临的局面异常险恶，即便宝鼎使出了浑身解数，也无法保证帝国顺利渡过崩溃危机，所以宝鼎只能退而求其次，只能联合大秦本土贵族先把军队控制住，先把大秦本土稳固下来，先自保，然后再设法力挽狂澜逆转乾坤。
甘罗和赵高也理解了宝鼎的意图。
无论是十万北军回京师，还是实施轻赋薄徭之策，其目的都是为了加固大秦本土，唯有固本才能持续战斗。
“阻力很大。”隗状说道，“即便我们齐心协力，迫使皇帝实施轻赋薄徭之策，但这一政策最多也就在本土得到贯彻执行，而在关东各地却难以实现。”
关东各地的地方势力必然要趁此机会聚敛财富以发展和壮大地方实力，也就是说，关东各地的财赋虽然到不了中央，但也很难归于庶民，地方郡县和以帝国功臣们为首的新的地方富豪会想尽一切办法压榨和盘剥关东庶民，“官”与“民”之间的矛盾、秦人和关东人之间的矛盾不会因为这一政策的实施而得到根本性的改善。
集权和分封的矛盾困扰着始皇帝和中央，持不同政治理念的两大贵族集团在国策上殊死争斗，这导致帝国的危机日趋深重。始皇帝和“集权”贵族集团要以“集权”来维持帝国的和平和统一，他们试图遏制和打击“分封”贵族集团，控制整个中土。“分封”贵族集团则针锋相对，奋力反击。
谁也无法缓解“集权”和“分封”的矛盾，谁都知道这对矛盾发展下去必然把帝国推向崩溃的深渊，但双方谁都不愿退让，谁也不敢退让，于是迫使宝鼎不得不力求国祚的“自保”了。
“无论阻力多大，我们都要实施‘与民休养、轻赋薄徭’之策。”
宝鼎斩钉截铁，义无反顾。
宝鼎赶赴驷车庶长公子腾的家宴，中尉卿公子成、将作少府公子庄和新近出任主爵中尉的公子懿，出任御史丞的公子晔、宗正丞的公子婴等在京宗室重臣齐聚一堂。
宗室们对宝鼎的决策同样不能理解。
宝鼎把国内外局势和国内深层次的矛盾逐一做了分析和预测，最终得出的结论就是先稳固大秦本土。此策的利弊无须赘述，宝鼎着重强调了此策可以缓解始皇帝和宗室之间的矛盾，为始皇帝继续信任宗室和维持宗室目前的权势有直接好处。
宗室们接受了宝鼎的策略，一致支持宝鼎。
紧接着，宝鼎以商讨北疆防御为借口，把太尉蒙武、护军中尉张唐、大监军杨端和和中将军、蓝田大营统率羌廆请到太傅府。
宝鼎从军事角度分析了未来国内外局势的发展，提出了以重兵镇戍京畿，威慑地方的建议。
这一建议得到了老将军们的赞同，十万北军回京师就此形成了决策。
第一卷 崛起 第440章 艰难的起步
第440章 艰难的起步
廷议上，太傅、上将军武烈王公子宝鼎请奏，考虑到中央财政危机，国内局势动荡不安，请调十万北军镇戍京师。又请奏，为在缓解中央财政危机的同时确保国内局势的稳定，恳请中央考虑实施“与民休息、轻赋薄徭”之策。
中枢大臣们激烈争论，争论的焦点就是有限的中央财政是用于建设中央稳固京畿，还是用于解决来自国内外的双重危机，这随即就牵扯到其他一系列国策和政策，最终还是归结到集权和分封的矛盾上。
始皇帝是坚持集权，既然暂时无法控制整个中土，那就首先牢牢控制大秦本土疆域，这其中透露出中央的无奈，中央正在失去对关东区域的控制，而直接原因就是国力的严重不足，财赋的严重匮乏。
“分封”贵族集团虽然支持“轻赋薄徭”，以此来截留地方财富发展自身实力，但因为武烈王再一次在军权集中上让步于中央，导致关东地方势力明显感受到了来自中央和大秦本土的威胁，所以坚持北伐，坚持进行地方恢复建设，以此来持续损耗中央财政，遏制中央权威。
大朝议上，武烈王对“集权”贵族集团和“分封”贵族集团做出了严正警告。
“集权”贵族集团虽然在财政政策上做出了让步，愿意实施“与民休养、轻赋薄徭”之策，但这一政策的实施需要其他政策的配合，于是必然牵扯到中央权力的“下放”。
权力和财富是相辅相成的，“让利于民”的同时，权力必然“下放”，这进一步威胁到了中央集权，所以始皇帝和“集权”贵族集团在权力的“下放”上设置重重障碍，由此导致中央和地方之间的矛盾更为复杂和激烈，并直接影响到了地方贯彻实施“轻赋薄徭”的财政政策。
“分封”贵族集团不但需要宽松的财政政策，更需要与之相适应的各种“权力”。现在中央不愿意下放“权力”，那么必然造成地方郡县在实施新政策的时候，与中央形成冲突甚至对抗，这肯定会加剧地方形势尤其是关东地区形势的动荡和混乱。
始皇帝和中央得到了武烈王等军队统率们在武力上的全面支持，所以他们绝不让步，即便地方上叛乱不止甚至割据自立，中央也不能在这一根本性的国策上做出妥协。
“分封”贵族集团则联合地方封王、地方郡县官长向始皇帝和中央施压，要求获得更多的“军政财”大权，而他们所采取的策略，还是把矛头对准武烈王和北疆武力，试图利用军队里的军功贵族对北伐的强烈渴望，来挑起武烈王和始皇帝之间的冲突。
宝鼎不得不帮助始皇帝和中央强行压制“分封”贵族集团及其所支持的地方势力。
宝鼎警告始皇帝，国内危机已经超过了来自大漠外虏对中土的威胁，当务之急是建设中央加固大秦本土的稳定，目前情况下继续压制地方势力攫取更多权力已经没有任何意义，只会加剧国内危机，把帝国形势推向更为恶劣的险境。
同时，宝鼎也警告“咄咄逼人”的地方势力，始皇帝和中央已经意识到地方势力的不断发展给中土稳定带来了很大危害，进一步集中军权和增强京畿镇戍力量正是为了威慑地方势力，应对随时可能出现的地方危机。这个时候不要挑战始皇帝的权威，更不要触及中央的底线，否则必有灭顶之灾。
威胁归威胁，不怕死的人多了，何况被利益蒙蔽了心智的贵族们，所以武烈王若想让中央马上实施休养生息之策，必须拿出实实在在的可以让斗争双方都能接受的妥协方案。
武烈王和宗室、外戚大臣们经过反复措施，又与始皇帝、太子扶苏多次商议，并聆听了老秦贵族和关东贵族对解决当前危机的建议，最终拿出了一个妥协之策，那就是加建封国。
以辽东、辽西之地建燕国，封王则由太子扶苏遥领，在太子扶苏继承大统之前，任何一个皇子只要功勋足以封王爵，则直接领燕国。反之，假如在太子扶苏继承大统之前，没有任何一个皇子有资格封王爵领燕国，则撤消燕国，其所属郡县直接隶属中央。
燕国是大秦第六个封国，但在封王资格上，始皇帝和中央没有让步，皇子功勋不足，就不能领封国。既然如此，始皇帝肯定会想方设法阻止皇子出京建功，这样等到太子扶苏继承大统，第一个就可以撤消燕国这个藩国，为中央削藩开一个好头。
加建封国是始皇帝和中央在“分封”上的让步，可以满足“分封”贵族集团的愿望，而封王资格坚决不改则满足了始皇帝和中央对“集权”的要求，因此这一妥协方案双方都能接受。
九月上，始皇帝下诏。
在辽东辽西建封国燕国，太子扶苏遥领。
从北疆调十万北军屯驻蓝田大营，镇戍京畿。
修改财政政策，以“与民休养”为宗旨，实施“轻赋薄徭”之策，其具体的赋税政策，则随同此诏一起公布天下，即日